Обзор законодательства
Налог с продаж в Минфине видят как копию налога, отмененного десять лет назад.
Минфин РФ подготовил и разослал ведомствам на согласование проект закона о введении регионами налога с продаж (НСП). Текст, по данным "Ъ", практически полностью совпадает с текстом отмененной десять лет назад главы Налогового кодекса (НК) об этом налоге. В новой редакции изменена лишь ставка — 3% с цены товаров и услуг вместо прежних 5% — и убрана норма о том, что налог не взимается с безналичных покупок граждан. Формальный подход Минфина к написанию проекта может свидетельствовать о том, что ведомство хотело привычно использовать идею в спорах о способах балансировки бюджета, но встретило неожиданную поддержку.
Законопроект "О внесении изменений в ч. 1 и 2 Налогового кодекса РФ" подготовлен Минфином в соответствии с поручением Владимира Путина от 3 июля и Дмитрия Медведева от 10 июля этого года. Согласно проекту, в НК с 1 января 2015 года должна появиться новая гл. 30.1 "Налог с продаж". Она установит общие параметры налога, решение о его введении каждый регион будет принимать самостоятельно — принятием отдельного закона.
Плательщиками нового налога станут организации и индивидуальные предприниматели, реализующие физическим лицам товары, работы и услуги. Максимальная ставка налога — 3% от цены реализации (включая НДС и акцизы). Регионы по желанию смогут установить и меньшую ставку, но она должна быть единой для всех — проект запрещает дифференцировать ставку по видам товаров и категориям плательщиков.
Любой сюжет с изменением налогов может описываться нами с точки зрения как «внутренней» логики авторов изменений («как так получилось, что хотели»), так и «внешней» («что получилось»). Кампания по введению в России с 2015 года трехпроцентного налога с продаж (НСП) демонстрирует, что один вариант для описания недостаточен — нужны оба
Минфин предлагает не брать налог при продаже гражданам хлеба и хлебобулочных изделий, молока и молокопродуктов, растительного масла, маргарина, муки, яйца птицы, круп, сахара, соли, картофеля, а также лекарств, детского и диабетического питания, детской одежды и обуви. Этот список частично совпадает с перечнем так называемых социально значимых товаров, которые сейчас облагаются льготной десятипроцентной ставкой НДС. Но есть и отличия: например, льготный НДС действует для мяса, рыбы и овощей — налогом с продаж эти продукты в случае принятия законопроекта будут облагаться по общим правилам. От нового налога проектом также освобождаются услуги предприятий ЖКХ, транспортных организаций, банков, сферы образования, культуры и социального обслуживания.
Есть в перечне освобождений и реализация "зданий, сооружений, земельных участков и иных объектов, относящихся к недвижимому имуществу, а также ценных бумаг". В данном случае освобождение, по всей видимости, вызвано не столько стремлением к социальной справедливости (как в ситуации с базовыми продуктами и услугами), а осторожностью Минфина — начисление трехпроцентного налога при весьма значительных ценах объектов недвижимости могло бы существенно изменить ситуацию на этом рынке и привести к расцвету схем ухода от налогообложения.
Впрочем, применительно к параметрам этого законопроекта вряд ли стоит всерьез говорить о замыслах и мотивации именно Минфина. Дело в том, что все перечисленное содержалось и в прежней, действовавшей до 1 января 2004 года гл. 27 НК "Налог с продаж" — тексты двух документов практически неотличимы. В новой редакции исчезла норма о том, что налог взимается лишь при продажах за наличный расчет, а также с использованием банковских карт (сейчас его предлагается брать вне зависимости от способа оплаты). Кроме того, изменена ставка платежа - 3% вместо 5% — и внесены несущественные технические дополнения. Никакого решения серьезной юридической проблемы прежней версии не предложено. Конституционный суд (КС) РФ в 2003 году признал одновременное взимание НДС и налога с продаж неконституционным. Впрочем, речь в споре в КС тогда шла только о двойном обложении покупок, совершаемых индивидуальными предпринимателями. Хотя обычной мировой практикой является взимание или НДС (страны Евросоюза), или налога с продаж (США), само по себе сочетание двух налогов в одной налоговой системе КС не запрещено и теоретических проблем системе налогообложения не создает.
Бюджет требует жертв: новых налогов, повышения ставок по старым, хитроумной и прямолинейной экономии. А министру финансов приходится изобретать все более сомнительные ходы, чтобы не говорить прямо: расходные обязательства неподъемны
Во многом почва для введения НСП была подготовлена вице-премьером Аркадием Дворковичем — он много лет призывал к замене этим налогом НДС, но речь шла о снижении, а не о росте налоговой нагрузки. Напомним, Минфин начиная с 2006 года последовательно отвергал идею возрождения налога с продаж, говоря не только о юридических проблемах, но и о сложном администрировании и плохой собираемости этого платежа. Однако в июне этого года ведомство неожиданно включило упоминание о необходимости дать право регионам вводить этот платеж в свои "Основные направления бюджетной политики на 2015-2017 годы". Уже после этого заместитель главы Минфина Татьяна Нестеренко публично призывала относиться к этой идее как к поводу "пообсуждать в обществе" возможность поднятия налогов в принципе.
Как писал "Ъ", такая двойственность позиции может означать, что на деле Минфин налог вводить не собирался и рассчитывал использовать его лишь как угрозу в спорах о способах балансировки бюджета. По неподтвержденной информации, 30 июля на совещании у президента Минфин вместе с Минэкономики и вовсе выступали против идеи налога. Тем не менее поручение руководства страны о подготовке соответствующего законопроекта Минфином было получено и исполнено без большого энтузиазма.
Несмотря на сигналы о готовности Кремля ввести НСП, публичной информации о том, что решение принято, до сих пор нет. Отметим, в нынешней политической конструкции федеральной власти будет весьма непросто убедить налогоплательщиков в том, что политическую ответственность за рост нагрузки несут региональные власти. Среди российских граждан разбираются в том, какие налоги и в какой бюджет уплачиваются, в основном топ-менеджеры компаний и сотрудники бухгалтерий, большая часть населения не видит оснований для смысловых различий между федеральными и региональными налогами. Минфину, Кремлю и Белому дому будет крайне сложно убедить кого-либо в том, что решение о налоге принималось не в центре, а губернаторами, самостоятельно воспользовавшимися данными им налоговыми полномочиями.
Работодателю доплатят за иногородних.
С 2015 года федеральный бюджет может начать частично оплачивать работодателю траты на организацию переезда сотрудника из другого региона. Предполагается, что размер денежного сертификата составит 225 тыс. руб.; получить его работодатель сможет при заключении трехлетнего или бессрочного трудового контракта. Список "спонсируемых" таким образом регионов пока не определен, предположительно речь идет о Дальнем Востоке. Схема должна работать в регионах, испытывающих проблемы с трудовыми ресурсами, формально же дефицит рабочей силы есть прежде всего в Москве.
Расходы на привлечение работника из другого региона могут быть частично компенсированы работодателю из федерального бюджета — соответствующий проект поправок в федеральный закон "О занятости населения в РФ" был представлен Минтрудом для общественного обсуждения.
Как следует из текста документа, для повышения трудовой мобильности граждан ведомство предлагает начать выдавать работодателям денежные сертификаты для компенсации расходов на переезд, обучение и аренду жилья для будущего сотрудника. Работодатель, который заключит с работником из другого региона трехлетний или бессрочный трудовой договор, сможет подать заявку на получение сертификата в местное отделение службы занятости. Если с момента начала работы сотрудника прошло не менее трех месяцев, в течение которых за него поступали страховые взносы, работодатель сможет единовременно получить денежную выплату.
Затраты работодателя на привлечение одного человека в среднем составляют около 300 тыс. руб., полагают в Минтруде, и государство может взять на себя компенсацию 75% этих затрат через оплату сертификата. "Сейчас обсуждается сумма 225 тыс. руб. на условиях софинансирования: 150 тыс. дает федерация, 75 тыс.— субъект",— ранее заявлял глава ведомства Максим Топилин. Сумму выплаты, как следует из сопутствующего проекта поправок в Налоговый кодекс, предполагается освободить от налогообложения. В случае если договор будет расторгнут до окончания трехлетнего срока без уважительной причины, средства сертификата должны быть возвращены в региональный бюджет. "В первую очередь необходимо выдавать сертификаты на привлечение специалистов определенных профессий: инженерно-технологического и управленческого профиля",— отмечает Антон Степанов, член генерального совета бизнес-объединения "Деловая Россия". По его словам, также необходимо тщательно разработать критерии определения подходящих под программу областей и, возможно, выбирать их ежегодно.
Перечень регионов, которые могут быть отнесены к территориям приоритетного привлечения трудовых ресурсов и будут включены в программу, впоследствии разработает правительство. Как ранее заявлял господин Топилин, прежде всего ведомство хотело бы работать по Дальнему Востоку. Как указано в материалах к законопроекту, сейчас внутренняя трудовая миграция преимущественно направлена в Москву, Санкт-Петербург и Московскую область (миграционный приток в эти регионы составляет 66,2% от численности населения, выезжающего на работу в другой субъект РФ), и ведомство ставит цель переориентировать данные потоки и направить их в другие регионы. Реализацию программы ведомство планирует начать в 2015 году: расходы из федерального бюджета на переезд планируемых 15 тыс. человек должны составить 2,25 млрд руб. Предполагается, что за три года сумма годовых расходов и число переезжающих вырастут в 10 раз и достигнут соответственно 22,5 млрд руб. и 150 тыс. человек.
Вряд ли Минтруд разрабатывал схему ради выдачи "подъемных" московским работодателям. Учитывая заявление главы Минтруда, можно предположить, что данный законопроект должен стать дополнением к ранее разработанной программе "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона". Из нее, впрочем, не очень ясно, какие рабочие места предполагается создавать в этом регионе для привлечения работников из других областей, притом что местный уровень безработицы, по последним данным, за июнь 2014 года достиг 6,4% от экономически активного населения, в то время как средний уровень по стране составляет 5%. Новая инициатива Минтруда также может быть использована для стабилизации ситуации в моногородах: число тех, которым государство готово оказывать помощь, сейчас достигает 313.
Конкуренция за конкуренцию усиливается.
Проект поправок к закону "О конкуренции", разработанный ФАС, частично не одобряется государственно-правовым управлением президента (ГПУ). Подразделение администрации президента требует от ФАС "дополнительной проработки" ряда положений разработки, ранее критиковавшихся бизнес-объединениями.
Текст официального отзыва ГПУ на "четвертый антимонопольный" пакет, разработанный ФАС, есть в распоряжении "Ъ". Подразделение администрации президента, ссылающееся в части своих выводов на критику пакета, представленную "Деловой Россией", имеет претензии к ряду его положений.
Напомним, законопроект, который является для ФАС уже четверым подходом к правке антимонопольного законодательства, проходит согласование с ведомствами и аппаратом правительства еще с начала 2012 года. Его ключевыми составляющими были идея обязать "доминантов" создавать и публиковать торговые практики, ужесточение контроля над сделками внутри групп компаний и распространение обязанности соблюдать правила недискриминационного доступа не только на госмонополии. Также документ предполагал наделение ФАС правом согласовывать создание любого государственного и муниципального унитарного предприятия, а также правом вето на создание совместных предприятий с активами более 7 млрд руб.
Как следует из текста официального отзыва управления, его представители не одобрили ключевые идеи ФАС. Требование о предварительном уведомлении ФАС в случае организации совместных предприятий, как указано, "требует дополнительной проработки и обоснования". По мнению авторов отзыва, ФАС не представила ни описания проблемы, которую планирует решать с помощью новой нормы, ни анализа возможных последствий ее введения, ни обоснования предлагаемого предельного объема активов в 7 млрд руб. Формулировки законопроекта о правилах, которые ФАС предполагает создать для обеспечения недискриминационного доступа не только к товарам госмонополий, как представляется экспертам, могут быть неоднозначно истолкованы, а требование, например, о публикации способов ценообразования может привести к росту административной нагрузки и финансовых издержек. Еще одну инициативу ведомства — о возможности ФАС оценивать законность предоставления государственной или муниципальной преференции — также сочли недостаточно конкретной: в законопроекте не описывается порядок выдачи и обжалования соответствующих заключений ведомства.
Наконец, инициативу о создании внутри ФАС президиума для рассмотрения решений региональных отделений ведомства представители государственно-правового управления также предлагают доработать. Пока формулировки положений о его функционировании представляются ГПУ "неопределенными и неоднозначными в толковании".
"Мы очень рады, что позиция "Деловой России" соответствует изложенной в отзыве позиции управления",— прокомментировал член координационного совета объединения Сергей Габестро. Непосредственно позиция ГПУ на данной стадии рассмотрения поправок (напомним, ранее предполагалось, что они будут рассмотрены Белым домом в июле, после перенесенной в прошлый четверг на неопределенный срок презентации ФАС доклада о состоянии конкуренции в 2013 году) не является препятствием для их внесения правительством в Белом доме, но в практике властных структур в последние годы возражения АП не могут быть игнорированы. "ФАС постарается учесть все замечания, высказанные в отзыве управления",— отметил начальник правового управления ведомства Сергей Пузыревский. По его словам, разработка пакета поправок была предусмотрена в том числе "дорожной картой" по развитию конкуренции и отзыв ГПУ является одним из обязательных этапов работы.
У землевладельцев проверяют паспорта.
Минсельхоз предлагает ужесточить запрет на владение сельхозугодьями иностранцами: земельные участки нельзя будет приобретать компаниям, учредителями которых выступают юрлица с контрольной долей зарубежного капитала, а также тем, где иностранец — бенефициарный владелец. Сейчас запрет распространяется лишь на сами иностранные компании и их "дочки". C принятием проекта под него могут попасть не только все собственники-иностранцы, которые контролируют около 2,5 млн га (примерно 2%) пашни, но и российские структуры, владеющие сельхозземлями через офшоры. Участники аграрного рынка считают идею Минсельхоза неуместной: она уронит и так низкую капитализацию земель в РФ.
Предложение Минсельхоза ужесточить запрет на приобретение сельскохозяйственных земель иностранцами есть в проекте поправок к распоряжению правительства об основах госполитики использования земельного фонда на 2012-2017 годы. Само распоряжение, данное правительством в 2012 году, носит весьма декларативный характер. Практически все пункты в нем подразумевают усовершенствование и уточнение существующего порядка земельных отношений. Большинство поправок, предложенных Минсельхозом, такого же рода. Главным исключением является пункт, перечисленный среди мер по совершенствованию оборота сельскохозяйственных земель. Он подразумевает установление запрета на их приобретение в собственность юрлицами, где учредителями выступают компании, в уставном капитале которых доля иностранных граждан или юрлиц превышает 50% либо иностранцы или лица без гражданства являются их конечными бенефициарами.
Это довольно серьезное изменение действующего порядка. Закон об обороте земель сельхозназначения содержит запрет на приобретение таких участков в собственность иностранными гражданами и лицами без гражданства, иностранными юрлицами, а также российскими, если иностранцам в них принадлежит от 50% капитала. Все они могут владеть сельхозземлями только на праве аренды. Очевидно, идея Минсельхоза находится в русле деофшоризации экономики: эксперты не исключают, что она может быть вполне поддержана властями и в условиях противостояния России санкциям со стороны Запада. Однако целесообразность и осуществимость этой меры многие из них ставят под сомнение.
Как отмечает руководитель практики "Недвижимость. Земля. Строительство" юридической фирмы Vegas Lex Игорь Чумаченко, запрет направлен на то, чтобы закрыть лазейки в законодательстве, с помощью которых земли сельхозназначения опосредованно приобретались иностранными гражданами и юрлицами. "Так, использовались схемы, когда такие земли покупали российские предприятия, учредителями которых были компании с преимущественным иностранным участием",— поясняет он. Инициатива Минсельхоза, по мнению господина Чумаченко, направлена на то, чтобы сделать приобретение земель сельхозназначения полностью контролируемым. Выявить конечных бенефициаров компаний не так сложно, компании должны предоставлять данную информацию, полагает он.
Партнер юридической фирмы Goltsblat BLP Виталий Можаровский, напротив, скептически относится к предложению о запрете приобретения сельхозземель "внучками" иностранных компаний. "Эта инициатива бессмысленна ровно настолько, насколько бессмыслен запрет на приобретение сельхозземель "дочками" иностранных компаний — изменится только то, что цепочка станет на одно звено длиннее". В России распространены различные схемы — начиная от подставных российских физлиц и заканчивая сложной структурой владения компаниями. Например, иностранная компания имеет по 40% в двух российских ООО, которым принадлежат оставшиеся 60% друг в друге, а собственником земли является "дочка" одного из таких ООО.
Чтобы действительно ограничить для иностранцев владение землями сельхозназначения и закрыть возможности для схем, нужно комплексно подходить к данному вопросу, а также стимулировать оборот таких земель для привлечения российских покупателей, считает юрист. Впрочем, очевидно, что правительство, если оно решит развивать идею Минсельхоза, в состоянии обеспечить дальнейший рост издержек на уход от запрета. Рост рисков полулегального владения землей иностранцами, которые традиционно сталкиваются с этой проблемой во многих юрисдикциях, рано или поздно заставит их выйти из "земельных" проектов и в РФ.
Гендиректор Института конъюнктуры аграрного рынка Дмитрий Рылько вообще считает меру неуместной. По его словам, она может затронуть широкий круг компаний. "Иностранцы контролируют около 2,5 млн га пашни, но многие крупные российские аграрные корпорации также зарегистрированы в офшорах. Непонятно, как будут определять, кто среди конечных бенефициаров "настоящий иностранец",— отмечает эксперт.— Но главная проблема не в этом. Капитализация российских сельхозугодий и так крайне низкая. Новый запрет снизит ее еще больше". Отдельной проблемой будет, очевидно, продажа иностранными инвестфондами земель в РФ и необходимость смены банками схем владения земельными активами — эти земли нередко оформляются через офшорные схемы.
